Probleme der Privatisierung staatlicher Institutionen zur Genossenschaftsförderung
1. EINLEITUNG
Mit dem Wegfall der sowjetischen Supermacht und der herrschenden sozialistischen Zentralplanwirtschaft änderte sich rasant das wirtschaftspolitische Klima nicht nur in den damaligen „Ostblockstaaten“, sondern auch in der Welt. Diese Veränderung wirkte sich vor allem auf die Entwicklungsländer, insbesondere auf die ehemals sozialistisch geprägten, stark aus, was unter anderem die ordnungspolitische Anpassung des Wirtschaftssystems förderte. In diesem Zusammenhang wird die „Privatisierung“ nach Ansicht vieler als Zauberformel für die Umwandlung der ehemals staatlichen Institutionen an eine freie Marktwirtschaft angesehen. Zu Recht wird die Privatisierung aber bisweilen als „unvorbereitete Herausforderung“ sowohl für den Osten als auch für den Westen bezeichnet.[1] Das Ausmaß der durch den Transformationsprozeß erforderlich gewordenen Änderungen im wirtschaftlichen, politischen und rechtlichen Bereich für die Privatisierung staatlicher Institutionen zur Förderung der Genossenschaften wurde – und wird bisweilen immer noch- unterschätzt und wird durch den immensen Zeitdruck, dem alle Reformstaaten bei der Implementierung neuer Regelungsmechanismen unterliegen, zusätzlich verschärft.
Nach einleitenden Worten in Kapitel 1 werden in Kapitel 2 einige grundlegende Begriffe erläutert. Danach werden in Kapitel 3 die Ziele und Voraussetzungen der Privatisierung staatlicher Institutionen zur Genossenschaftsförderung vorgestellt. Anschließend werden die Probleme in Kapitel 4 und deren mögliche Lösungsansätze in Kapitel 5 skizziert. Im abschließenden Kapitel 6 erfolgt eine Zusammenfassung der Ergebnisse und eine Bewertung.
2. BEGRIFFSERLÄUTERUNGEN
2.1. Staatliche Institutionen
Einrichtungen, die der staatlichen Einflußnahme und Kontrolle unterliegen und die Aufgaben des Staates erfüllen sollen, werden allgemein als staatliche Institutionen bezeichnet. Diese von der Regierung dominierten Institutionen werden in vielen Ländern als Machtapparat und Statussymbol des Staates unterhalten. Einerseits können kompetente staatliche Institutionen dazu beitragen, die gesellschafts- und wirtschaftspolitische Entwicklung voranzutreiben, andererseits kann deren mögliche Inkompetenz aber auch eine lähmende Wirkung entfalten. Der Schlüsselfaktor der Effizienz einer Institution liegt nicht unbedingt darin, ob sie staatlich oder privat ist, sondern wie sie geführt wird.[2] Im Rahmen dieser Arbeit werden auch die vom Staat gelenkten, kontrollierten und der direkten Einflußnahme unterliegenden, halb- oder vollstaatlichen Genossenschaften darunter gefaßt.
2.2. Privatisierung
Der Begriff Privatisierung kann unterschiedlich definiert und von dem Standpunkt der zuständigen oder betroffenen Institutionen/Organisationen in verschiedener Weise interpretiert werden.[3] Unter Privatisierung wird ganz allgemein der vollständige bzw. teilweise Wechsel der Eigentümerfunktion vom Staat bzw. der Gesellschaft hin zu privaten, natürlichen oder juristischen Personen verstanden.[4] Hierbei spielt die Klärung der Eigentumsverhältnisse bzw. der Frage, wem die Eigentümerfunktion zukommt, eine entscheidende Rolle im Transformationsprozeß des gesamten Wirtschaftsmechanismus. Weiterhin kann angefügt werden, daß die unternehmerische „Freiheit“, wie z.B. Planungs-, Handlungs- und Verfügungsrechte, Entscheidungs- und Handlungsspielräume, sowie der Zugang zu freien Märkten etc. hier verlangt wird.
3. ZIELE UND VORAUSSETZUNGEN DER PRIVATISIERUNG
3.1. Ziele der Privatisierung
Allgemein wird mit der Zielsetzung der Privatisierung staatlicher Institutionen in vielen Entwicklungsländern die Modernisierung der Wirtschaftssektoren und strukturelle Anpassung an die freie Marktwirtschaft verbunden. Aber die Förderung der Genossenschaften durch die Privatisierung staatlicher Institutionen stand dabei nicht immer im Vordergrund. In solchen Ländern unterlagen die Genossenschaftsförderungen bislang starker Kontrolle der staatlichen Institutionen. Beispielsweise wurden die subventionierte Agrarpolitik und die Förderung der genossenschaftlich organisierten Interessengemeinschaften durch das Landwirtschaftsministerium gelenkt. Außerdem haben in den betroffenen Ländern die staatlichen Einrichtungen wie z.B. Finanzinstitutionen in ihrer Funktion als kompetente Finanzpartner für eine Genossenschaftsförderung versagt, da sie nicht autonom tätig werden konnten. Eines der bedeutendsten Ziele der Privatisierung in den Entwicklungsländern ist, die Verbesserung der Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen, um damit auch die Effizienz der Genossenschaftsförderung zu steigern. Ein erfolgreicher Privatisierungsprozeß ist aber erst mit Erfüllung bestimmter Bedingungen möglich.
3.2. Voraussetzungen der Privatisierung
Elementare Voraussetzung für eine erfolgreiche Privatisierung ist die Trennung von Staat, Politik und Wirtschaft[5], um damit die Rolle des Staates als Eigentümer von Unternehmen und somit auch dessen Einflußnahme zu verringern, so das die Institutionen unabhängig und frei ihre Aufgaben durchführen können. Bei der Analyse der Voraussetzungen der Privatisierung staatlicher Institutionen sollen externe und interne Faktoren unterschieden werden.
3.2.1. Externe Voraussetzungen
Kritisiert wurde und wird vor allem, daß die politischen und wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen in vielen Entwicklungsländern keine hinreichenden Freiräume für eine autonome Genossenschaftsentwicklung bieten.[6] Damit eine Privatisierung stattfinden kann, ist also in erster Linie eine veränderte wirtschaftspolitische Landschaft erforderlich. Diese Veränderung der Landschaft ist auch mit der Veränderung der wirtschaftsrechtlichen Entwicklung eng verbunden. Somit ist eine wirtschaftspolitische- und rechtliche Reform im Rahmen der Privatisierung eine der wichtigsten externen Voraussetzungen. Weiterhin spielen in den Privatisierungsprozessen der staatlichen Institutionen die Beziehungen zwischen Wirtschafts- und Rechtspolitik des Staates unmittelbar mit.
3.2.2. Interne Voraussetzungen
Außerdem sind die Faktoren wie Unternehmens- und Personalpolitik, Organisation und Management etc. wesentliche Bestandteile einer Transformation der staatlichen Einrichtungen in autonome und eigenständige Institutionen. Die staatlich geförderten und kontrollierten Institutionen haben interne Voraussetzungen entwickelt, die in vielen Fällen keine Überlebensfähigkeit als sich selbst tragende Institution erwarten lassen können.[7] Mit dem Wegfall von Fremdförderungen müssen demzufolge die möglichen autonomen Institutionen eine eigene funktionierende Selbstverwaltung entwickeln und dafür auch die Verantwortung übernehmen können.
4. PROBLEME DER PRIVATISIERUNG
Eine wichtige Rolle für die Privatisierung spielten die politischen und rechtlichen Strukturprobleme, mit denen die einzelnen Entwicklungsländer in unterschiedlicher Gewichtung zu kämpfen hatten und die sich letztendlich als ebenso unlösbar herausstellten, wie die wirtschaftlichen Probleme.[8] Die mit der Privatisierung staatlicher Institutionen zur Genossenschaftsförderung in den Entwicklungsländern verbundenen Probleme sind sowohl von diesen wirtschaftspolitischen als auch von den gesellschaftsrechtlichen Bedingungen stark beeinflußt. Ein Problem des Privatisierungsprozesses liegt in der Schwierigkeit, eine wirkungsvolle Organisationsstruktur zu entwickeln.[9] Bei der Analyse der Probleme soll zwischen organisatorischen und rechtlichen Aspekten differenziert werden.
4.1. Organisatorische Aspekte
Die inelastische Organisationsstruktur[10] und der lähmende Entscheidungsfindungsprozeß bei vielen staatlich gelenkten Genossenschaften verringerten die Wirtschaftlichkeit und damit auch die Wettbewerbsfähigkeit der Genossenschaften. Die meisten dieser Organisationen waren an staatliche Förderungen und Musterplanungen so gewöhnt, daß ein eigenes Interesse an Innovations- und Marktorientierter Geschäftspolitik nicht bestand. Außerdem geriet die Handlungsfähigkeit[11] solcher Organisationen nach der Trennung vom Staat in Gefahr. Nun ergibt sich die Frage, ob und inwieweit die privatisierten Institutionen zur Genossenschaftsförderung selbständig konsequent mit der veränderten Organisationsform ohne Fremdförderung zu Recht kommen können.
4.1.1. Planungs- und Führungskapazität
Den staatlichen Institutionen, die bislang von Fremdunterstützung abhängig waren, fehlt die eigene Planungs- und Führungskapazität, da der größte Teil dieser Leistungen von Dritten übernommen wurde. Die Erbringung besserer wirtschaftlicher Leistungen erfordert einerseits eine neue grundlegende Struktur des Managements und der Organisation und andererseits die Rationalisierung und Modernisierung der Sektoren,[12] die aber zunächst von den Organisationen selbst entwickelt werden müssen. Ohne Innovationsbereitschaft und marktorientiertes, eigenständiges und konkurrenzfähiges Managementkonzept, kann es den privatisierten Institutionen nicht gelingen, die heutigen schnell wechselnden Wirtschaftsstrategien zur Genossenschaftsförderung zu meistern. Die Entwicklung eines selbständigen Planungs- und Führungskonzeptes fordert somit sowohl fachliche Kompetenz als auch Erfahrungen aus der Praxis, die dann auf die neuen Organisationsformen angewandt werden müssen.
4.1.2. Konflikte mit den verschiedenen Interessengruppen
Die Privatisierung von staatlichen Institutionen zur Genossenschaftsförderung kann hin zu gesellschaftspolitischen Konflikten zwischen verschiedenen Interessengruppen führen. Wenn die Ziele der Privatisierung nicht den Interessen bestimmter Gruppen, wie z.B. denen der Gewerkschaften bzw. der Arbeitnehmer entsprechen, dann kann Widerstand gegen diese entstehen. Beispielsweise stellten der Internationale Währungsfond (IWF) und die Weltbank der bengalischen Regierung unter anderem die Bedingung, daß die staatliche Kontrolle und Einflußnahme auf die Finanzinstitutionen, wie z.B. auf einige staatliche Banken minimiert bzw. abgeschafft werden muß. Dies soll auch dazu dienen, den tatsächlichen Wettbewerb an der freien Marktwirtschaft zu orientieren bzw. zu verschärfen und bei der Kreditvergabe und sonstiger Finanztransaktionen auf die genossenschaftlich organisierten Selbsthilfeorganisationen keinen Einfluß zu nehmen.
So sollen die Genossenschaften in einer freien Marktwirtschaft gefördert werden, wobei sie mit anderen Teilnehmern im Wirtschaftsleben ihren eigenen Weg finden müssen. Nach der Bekanntgabe der Abschaffung staatlichen Einflusses auf bestimmte Wirtschaftssektoren leisteten die Arbeitnehmer bzw. die Gewerkschaften erheblichen Widerstand, da sie die staatlichen Förderungen und ihren eigenen subventionierten Arbeitsplätze aufgrund möglicher Rationalisierungsmaßnahmen nicht verlieren wollten.
4.2. Rechtliche Aspekte
4.2.1. Allgemeine rechtliche Aspekte
Rechtlich betrachtet sind die Unklarheiten bezüglich der Eigentumsverhältnisse und der Rolle der staatlichen Institutionen die Haupthindernisse bei der Genossenschaftsförderung in vielen Entwicklungsländern. Die Reformen für eine Privatisierung staatlicher Institutionen in den Entwicklungsländer bezüglich der Genossenschaftsförderung sind sehr stark auf die Wirtschaftssektoren beschränkt, ohne dabei gesellschaftspolitische und wirtschaftsrechtlichen Notwendigkeiten mit einzubeziehen. Die mangelnde Berücksichtigung der erforderlichen Rechtsgrundlagen und die daraus resultierende Unsicherheit über die zukünftige Rechtsentwicklung führt zu einer Hemmung des Privatisierungsprozesses. Die Schaffung der erforderlichen Rechtsgrundlagen ist somit unabdingbar, um damit die Genossenschaften in ihrer Rolle als unabhängiger Unternehmer zu ermöglichen bzw. zu stärken.
4.2.2. Rechtliche Probleme innerhalb der Genossenschaften
Der Gesetzgeber steht, um der Doppelnatur und dem Identitätsprinzip der Genossenschaften Rechnung zu tragen, nun grundsätzlich bei der Schaffung entsprechender Rechtsgrundlagen für die Privatisierung staatlicher Institutionen zur Genossenschaftsförderung vor folgenden drei Problemen:
r Um die Organisation willensfähig und handlungsfähig zu machen, muß sie mit Organen ausgestattet werden, die den Mitgliedern die Bildung eines Gesamtwillens ermöglichen und die diesen Willen auch nach außen Dritten gegenüber Ausdruck verleihen können.
r Die Teilnahme am Wirtschaftsverkehr und das Bestehen im Wettbewerb müssen durch entsprechende Organisation des Genossenschaftsunternehmens gewährleistet werden. Außerdem müssen die Interessen der Gläubiger und der Allgemeinheit geschützt werden.
r Die Gestaltung dieser Regelungen muß so erfolgen, daß die Gesamtorganisation für die Erreichung des besonderen Gesellschaftszweckes der Förderung der Mitglieder möglichst gut geeignet ist und an die Einhaltung des Zweckes gebunden wird.[13]
5. MÖGLICHE LÖSUNGSANSÄTZE
Die Privatisierung staatlicher Institutionen zur Genossenschaftsförderung kann dann effizient verlaufen, wenn die wirtschaftsrechtlichen Rahmenbedingungen, also die notwendigen Rechtsgrundlagen geschaffen werden. Weitere Grundvoraussetzung ist die Gewährleistung von Rechtssicherheit z.B. auch zur Vorbeugung von Mißbräuchen gerade in der sensiblen Anfangsphase. Um diesen Prozeß zu erleichtern, muß ein an die politische und wirtschaftliche Landschaft angepaßter administrativer Führungsstil angewendet werden. Denn je geringer der Komplexitätsgrad der Genossenschaftsorganisation- und des betriebes, um so geringer ist der Ausbildungsbedarf und desto leichter die Motivation der Mitglieder zur Partizipation und folglich auch zur Autonomie. Die Abhänigkeitsverhältnisse zwischen Staat und staatlichen Institutionen müssen aufgebrochen und die privatisierten Einrichtungen zu eigenverantwortlichem Handeln wieder angehalten werden.
Um einige der wichtigsten internen Voraussetzungen zu erfüllen muß:
r Innerhalb der Institutionen die Organisationsstruktur und der administrative Führungsstil verbessert werden.
r Die Autonomie der Institutionen und deren wirtschaftliche Effizienz und Kompetenz erhöht werden.
r Das Anreiz-Beitragssystem und die Verteilungsregelung effektiver ausgestaltet werden.
r Die Flexibilität erhöht werden und ein leistungsorientiertes Management gewährleistet werden.
Eine Privatisierung unter internen Gesichtspunkten kann dann gelingen, wenn die Innovationsbereitschaft, Managementfähigkeit und unternehmerische Kapazität der Institutionen durch Lernprozesse gefördert wird.
6. ABSCHLIEßENDE BEWERTUNG
Sollte die Privatisierung die Autonomie und wirtschaftliche Freiheit der staatlichen Institutionen gewährleisten können, ist die Förderung der genossenschaftlichen Organisationen durch privatisierte Institutionen wohl möglich. Aber dieser Privatisierungsprozeß ist mit einigen wichtigen Vorbereitungen bezüglich der rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen verbunden. Sowohl die Schaffung rechtlicher Regelungen als auch die Klärung der Eigentumsverhältnisse sind wesentliche Bestandteile dieser Vorphase. Dazu muß auch die erforderliche Organisationsstruktur geschaffen werden und die Durchführungskapazität der betroffenen Institutionen in einer völlig neuen Situation berücksichtigt werden. Die Unterscheidung je nach Reife der Lage in einer betroffenen Gesellschaft bzw. des Landes ist unabdingbar, um graduell diesen Prozeß vorantreiben zu können. Ansonsten besteht die Gefahr, daß die Genossenschaftsförderung durch Privatisierung von staatlichen Institutionen mißlingt oder unter Umständen ein sehr hoher Preis dafür gezahlt werden muß, denn in der Privatisierung wird nur allzugern ein Allheilmittel gesehen, mit dem man die Lösung der in der Vergangenheit durch die Verstaatlichung bzw. Vergesellschaftung angesammelten Defizite im wirtschaftlichen und politischen System gefunden zu haben glaubt.[14]
Literaturverzeichnis
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Knüpfer, W.: Privatisierung in den osteuropäischen Ländern und ihre Rechtsgrundlagen – Darstellung, kritische Analyse, Vergleich, in: Seiffert, W., (Hrsg.): Wirtschafts- und Gesellschaftsrecht Osteuropas im Zeichen des Übergangs zur Marktwirtschaft, München 1992.
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The World Bank: World Development Report 1983, Washington DC, 1983.
[1] Vgl. Knüpfer, W.: Privatisierung in den osteuropäischen Ländern und ihre Rechtsgrundlagen – Darstellung, kritische Analyse, Vergleich, in: Seiffert, W., (Hrsg.): Wirtschafts- und Gesellschaftsrecht Osteuropas im Zeichen des Übergangs zur Marktwirtschaft, München 1992, S. 53.
[2] Vgl. The World Bank, World Development Report 1983, Washington DC, S. 50.
[3] Vgl. Marburg Consult, Erfahrungen aus SHO-Projekten der bilateralen staatlichen Hilfe, Marburg 1988, S. 171f.
[4] Vgl. Boric´,T.: Entwicklung der Unternehmensumwandlung und Privatisierung in Kroatien, Slowenien und Ungarn in: Boric´, T., Posch, W. (Hrsg.): Privatisierung in Ungarn, Kroatien und Slowenien im Rechtsvergleich, New York / Wien 1993, S. 129.
[5] Vgl. Roggemann/Kuss: Unternehmensumwandlung und Privatisierung in Osteuropa, Berlin 1993, S. 71.
[6] Vgl. Hanel, A.: Offizialisierung und Deoffizialisierung von Genossenschaften in: Selbsthilfeförderung und Deoffizialisierung von Genossenschaften in Entwicklungsländern vonAlfred Hanel, Günter Wipplinger, Peter von Wogau, Eschborn 1992, S. 69.
[7] Vgl. Hanel, A.: Basic Aspects of Cooperative Organizations and Self-Help Promotion in Developing Countries, Marburg 1992, S. 17ff.
[8] Vgl. Roggemann, H.: Unternehmensumwadlung und Privatisierung in Osteuropa und Ostdeutschland, ROW 1992, S. 36.
[9] Vgl. Hayek, F.A.: The Fatal Conceit: The Errors of Socialism, University of Chicago Press, Chicago 1989. S. 2ff.
[10] Vgl. Münkner, H.-H.: Strukturelle Schwächen der eingetragenen Genossenschaft, in: Marburg Consult (Hrsg.): Genossenschaftliche Selbsthilfe und Struktureller Wandel, Marburg 1992, S. 110.
[11] Vgl. Münkner, H.-H.: Die Organisationsstruktur von Genossenschaften, in: Marburg Consult (Hrsg.): Genossenschaftliche Selbsthilfe und Struktureller Wandel, Marburg 1992, S. 142.
[12] Vgl. Cook, P., Kirkpatrick, C.: Privatisation in Less Developed Countries: An Overview, Harvester Wheatsheaf (Hrsg.) New York/London/Toronto/Sydney/Tokyo 1988, S. 32.
[13] Vgl. Münkner, H.-H.: Rechliche Rahmenbedingungen für Genossenschaften, in: Marburg Consult (Hrsg.): Genossenschaftliche Selbsthilfe und Struktureller Wandel, Marburg 1992, S. 109.
[14] Vgl. Boric´, T.: Entwicklung der Unternehmensumwandlung und Privatisierung in Kroatien, Slowenien und Ungarn, in: Boric´, T., Posch, W. (Hrsg.): Privatisierung in Ungarn, Kroatien und Slowenien im Rechtsvergleich, New York/Wien 1993, S. 129.